«Είμαστε ανοικτοί σε εποικοδομητική κριτική και αποδεχόμαστε τις προτάσεις που τέθηκαν», ανέφερε ο Εκπρόσωπος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Μαργαρίτης Σχοινάς, σχετικά με την έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για το ελληνικό πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής.
«Άλλωστε», συμπλήρωσε ο κ. Σχοινάς, «πολλές από αυτές τις συστάσεις έχουν ήδη ενσωματωθεί», ενώ τόνισε ότι έχουν δοθεί απαντήσεις στην έκθεση που δημοσιεύθηκε σήμερα.
Υπενθυμίζεται ότι το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, στην έκθεσή του καταλογίζει στην Κομισιόν απειρία, λανθασμένη ιεράρχηση και απουσία στρατηγικής αναφορικά με τους χειρισμούς της στην ελληνική κρίση και απευθύνει 11 συστάσεις προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, μεταξύ αυτών το να τεκμηριώνει καλύτερα τις παραδοχές και τις τροποποιήσεις των οικονομικών υπολογισμών επί των οποίων στηρίζεται ο σχεδιασμός ενός προγράμματος και να αξιολογεί συστηματικότερα τη διοικητική ικανότητα του κράτους μέλους ως προς την υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων και την ανάγκη του για τεχνική βοήθεια.
Ακολουθούν οι απαντήσεις της Κομισιόν οι οποίες περιλαμβάνονται και στην έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου:
Ι. Η Επιτροπή χαιρετίζει τον παρόντα έλεγχο επιδόσεων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) σχετικά με τη συμμετοχή της Επιτροπής στα ελληνικά προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής που χρηματοδοτούνται από τους διαφορετικούς μηχανισμούς που θεσπίστηκαν σταδιακά από το 2010.
Η Επιτροπή είναι ανοιχτή στην εποικοδομητική κριτική και στις τεκμηριωμένες συστάσεις σχετικά με τον τρόπο βελτίωσης τόσο του σχεδιασμού όσο και της υλοποίησης των προγραμμάτων χρηματοδοτικής συνδρομής.
Η Επιτροπή προτίθεται να αξιοποιήσει τις αλλαγές που εντοπίστηκαν και, σε ορισμένες περιπτώσεις, βρίσκονται ήδη υπό υλοποίηση προκειμένου να επιτευχθεί περαιτέρω βελτίωση, όπως αναφέρει στην απάντησή της στις συστάσεις του ελέγχου. Ριζικές αλλαγές έχουν ήδη ενσωματωθεί στο πλαίσιο του ΕΜΣ και υλοποιηθεί εντός του τρέχοντος προγράμματος στήριξης της σταθερότητας για την Ελλάδα του ΕΜΣ. Στο πλαίσιο του προγράμματος σταθερότητας για την Ελλάδα του ΕΜΣ, η Επιτροπή έδωσε ακόμη μεγαλύτερη έμφαση στην κοινωνική συνοχή, στην ανάπτυξη και στην απασχόληση. Επίσης, για πρώτη φορά, η Επιτροπή διενήργησε εκτίμηση του κοινωνικού αντικτύπου (βλ. επίσης απάντηση στην παράγραφο IV. της Σύνοψης παρακάτω). Η Επιτροπή υπενθυμίζει τη σημασία των πολιτικών και οικονομικών αλλαγών που επηρέασαν τη λήψη αποφάσεων, τον σχεδιασμό και την υλοποίηση κατά την περίοδο του προγράμματος.
IV. Τα προγράμματα χρηματοδοτικής συνδρομής έχουν ως θεμελιώδη στόχο την αποκατάσταση της πρόσβασης στις αγορές και, εκ φύσεως, θεσπίζονται σε περιόδους οξείας κρίσης• αυτό ισχύει ιδίως στην περίπτωση της Ελλάδας. Επομένως, είναι αναγκαίο να γίνεται διάκριση ανάμεσα στους άμεσους και στους μεσοπρόθεσμους στόχους των προγραμμάτων.
Οι όροι πολιτικής θα πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την ικανότητα των εθνικών αρχών να υιοθετούν και να υλοποιούν πολιτικές εξαιρετικά απαιτητικές σε οικονομικό και κοινωνικό επίπεδο. Οι πολιτικές που υιοθετούνται στο πλαίσιο ενός προγράμματος χρηματοδοτικής συνδρομής παρέχουν το πλαίσιο για βιώσιμη ανάπτυξη και απασχόληση μακροπρόθεσμα, ακόμη και πέραν του χρονικού ορίζοντα του ίδιου του προγράμματος• κατά συνέπεια, καθίσταται αναγκαία η θέσπιση ολοκληρωμένων στρατηγικών ανάπτυξης προς τον σκοπό αυτό.
Επιπλέον, είναι εξαιρετικά σημαντικό να συνεκτιμάται συστηματικά το οικονομικό και το πολιτικό πλαίσιο κάθε προγράμματος χρηματοδοτικής συνδρομής, εντός του οποίου λαμβάνονται οι σχετικές πολιτικές επιλογές. Για παράδειγμα, το πρώτο πρόγραμμα θεσπίστηκε μετά την αιφνίδια αποκοπή του κράτους από την πρόσβαση στην αγορά. Η Επιτροπή χρειάστηκε να ενεργήσει σε ένα πλαίσιο ακραίας και άνευ προηγουμένου αβεβαιότητας, σοβαρής κρίσης ρευστότητας που έθεσε σε δοκιμασία τη σταθερότητα ολόκληρου του χρηματοπιστωτικού συστήματος, και έλλειψης κατάλληλων μέσων χρηματοδοτικής
συνδρομής σε επίπεδο ζώνης ευρώ.
Επιπλέον, είναι καίριας σημασίας να διατηρηθεί η χρονολογική σειρά των γεγονότων. Είναι επίσης σημαντικό να αναγνωριστούν πλήρως τόσο τα διαφορετικά πλαίσια όσο και οι περιστάσεις υπό τις οποίες θεσπίστηκε το πρόγραμμα στήριξης της σταθερότητας για την Ελλάδα του ΕΜΣ. Από αυτήν την άποψη, η Επιτροπή ενήργησε μέσα σε ένα νέο νομικό πλαίσιο (κανονισμός 472/2013), το οποίο βελτίωσε σημαντικά τη διαφάνεια του έργου και τη δημοκρατική λογοδοσία της, μέσω ενός ενισχυμένου διαλόγου με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα εθνικά κοινοβούλια. Η συνέπεια του 2 προγράμματος προς τους στόχους και τις πολιτικές της Ένωσης ενισχύθηκε επίσης ως εξής: με τη διαβεβαίωση ότι το ΜΣ θα είναι συνεπές προς το πρόγραμμα που ενέκρινε το Συμβούλιο• μέσω ρητών αναφορών στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, καθώς και σε άλλα κοινωνικά δικαιώματα• με τη συνεκτίμηση των εθνικών πρακτικών και θεσμών που διέπουν τις εργασιακές σχέσεις, καθώς και του εθνικού προγράμματος μεταρρυθμίσεων του οικείου κράτους μέλους στο πλαίσιο της στρατηγικής της Ένωσης για την ανάπτυξη και την απασχόληση• και με την απαίτηση οι προσπάθειες δημοσιονομικής εξυγίανσης στο πρόγραμμα να λαμβάνουν υπόψη την ανάγκη εξασφάλισης επαρκών μέσων για θεμελιώδεις πολιτικές, όπως η εκπαίδευση και η υγειονομική περίθαλψη. Ως εκ τούτου, το πρόγραμμα ΕΜΣ έδωσε μεγαλύτερη έμφαση στην κοινωνική συνοχή, στην ανάπτυξη και την απασχόληση (συμπεριλαμβανομένων των ενεργών πολιτικών για την αγορά εργασίας). Επιπλέον, για πρώτη φορά, η Επιτροπή διενήργησε εκτίμηση του κοινωνικού αντικτύπου. Το νέο νομικό πλαίσιο δημιούργησε επίσης μια βάση ώστε η Επιτροπή να παρέχει τεχνική συνδρομή στην Ελλάδα με σκοπό τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητάς της και την αντιμετώπιση των προβλημάτων υλοποίησης του προγράμματος.
V. Μολονότι η Επιτροπή είναι ο αποδέκτης του παρόντος ελέγχου επιδόσεων για νομικούς/θεσμικούς λόγους, τόσο η Ευρωομάδα όσο και άλλοι θεσμοί της Ένωσης διαδραματίζουν βασικό ρόλο, ο οποίος έχει αλλάξει σημαντικά κατά τη διάρκεια των διαδοχικών προγραμμάτων. Προκειμένου οι δράσεις και οι αποφάσεις να ανατίθενται δεόντως στα αρμόδια μέρη ανά πάσα στιγμή, απαιτείται καλή κατανόηση και εξέταση του πραγματικού πλαισίου διακυβέρνησης που επικρατεί σε κάθε πρόγραμμα ή κατά τον σχεδιασμό του τρέχοντος προγράμματος στήριξης της σταθερότητας του ΕΜΣ, καθώς και κατά τον χρόνο λήψης συγκεκριμένων αποφάσεων.
Οι δράσεις της Επιτροπής αναπτύχθηκαν και υλοποιήθηκαν μέσα σε πολύπλοκα θεσμικά πλαίσια που έχουν εξελιχθεί σημαντικά από το 2010 σύμφωνα με αλλαγές στη νομική βάση. Επιπλέον, ο ρόλος της Επιτροπής στη διαδικασία διαπραγμάτευσης συνεπάγεται την αλληλεπίδραση όχι μόνο με τις εθνικές αρχές και άλλα θεσμικά όργανα της ΕΕ, αλλά και με πολυάριθμους διεθνείς οργανισμούς και την Ευρωομάδα. Από την άποψη αυτή, τα καθήκοντα που ανατίθενται στην Επιτροπή και στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ), εντός του πλαισίου του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) ή, επακολούθως, της συνθήκης για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ), όσο σημαντικά κι αν είναι, δεν τους παρέχουν την εξουσία να λαμβάνουν τις δικές τους αποφάσεις. Επίσης, οι εθνικές αρχές είναι υπεύθυνες όχι μόνο για την πολιτική επιλογή, αλλά και για την υλοποίηση.
Όλα τα μνημόνια συνεννόησης (ΜΣ) βασίστηκαν σε κοινούς όρους που συμφωνήθηκαν από όλους τους θεσμούς, συμπεριλαμβανομένου του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ), και σε συμφωνία με τις ελληνικές αρχές, έπειτα από μια διαδικασία εσωτερικών συζητήσεων και ουσιαστικού διαλόγου. Η ανάγκη να υπάρχουν κοινοί όροι ήταν επιδίωξη της Ευρωομάδας. Αυτό προϋπέθετε την επίτευξη συμβιβαστικών θέσεων με τους άλλους θεσμούς, ιδίως το ΔΝΤ και την ΕΚΤ. Οι όροι πολιτικής σχεδιάστηκαν έπειτα από διεξοδικές εσωτερικές συζητήσεις μεταξύ των θεσμών, οι οποίες περιλάμβαναν σειρά προφορικών και γραπτών επαναληπτικών διαδικασιών. Η παροχή τεχνικής συνδρομής – κατά περίπτωση – σχεδιάστηκε προκειμένου να εξασφαλίζει τη βέλτιστη δυνατή στήριξη στις εθνικές αρχές για την υλοποίηση των όρων μέσα στις συμφωνημένες προθεσμίες. Ένα ισχυρό σημείο αυτού του πολυθεσμικού πλαισίου είναι ότι οι διαφορετικοί θεσμοί μπορούν να συγκεντρώνουν εμπειρογνωσία, η οποία συχνά ενισχύει την ποιότητα του σχεδιασμού της πολιτικής.
Επιπλέον, τα κράτη μέλη – ή τα μέλη του ΕΜΣ στο πλαίσιο του ΕΜΣ – είναι αυτά που καθορίζουν το κονδύλιο χρηματοδότησης και επίσης αποφασίζουν σχετικά με τα μέτρα που αφορούν το χρέος. Η ΕΚΤ, και επακολούθως ο Ενιαίος Εποπτικός Μηχανισμός (ΕΕΜ), έχουν συγκεκριμένες αρμοδιότητες προκειμένου να διασφαλίζουν τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και, ως επόπτες, 3 λαμβάνουν αποφάσεις ανεξαρτήτως και, σε μερικές περιπτώσεις, χωρίς να ανταλλάσσουν εμπιστευτικές, ευαίσθητες για την αγορά πληροφορίες με άλλους θεσμούς.
VIII. Η ζώνη του ευρώ δεν διέθετε χρηματοδοτικά μέσα και νομικό πλαίσιο προκειμένου να παρέχει χρηματοδοτική συνδρομή στις χώρες της ζώνης του ευρώ. Το πρώτο πρόγραμμα, το οποίο χρηματοδοτήθηκε από τη δανειακή διευκόλυνση για την Ελλάδα (ΔΔΕ), θεσπίστηκε ταχέως προκειμένου να αποτραπεί η αθέτηση υποχρεώσεων του κράτους. Ελλείψει πλαισίου εκείνη την περίοδο, η Επιτροπή και η Ευρωομάδα βασίστηκαν στο πλαίσιο και στις μεθοδολογίες που είχε αναπτύξει το ΔΝΤ, το οποίο ήταν τότε ο διεθνής οργανισμός που διέθετε την εντολή και την πείρα να αναλαμβάνει τέτοια προγράμματα. Η Επιτροπή κωδικοποίησε επισήμως τη δική της διαδικασία το 2011. Οι δράσεις πολιτικής ιεραρχήθηκαν δεόντως, ιδίως μέσω του κοινού προγράμματος με το ΔΝΤ. Η Επιτροπή, μεταξύ άλλων, χρησιμοποίησε το γνωστό σύστημα των “προαπαιτούμενων” και των “διαρθρωτικών σημείων αναφοράς” του ΔΝΤ, τα οποία αποτελούν καίριες μεταρρυθμίσεις, απαραίτητες για το κλείσιμο μιας αξιολόγησης και την αποδέσμευση της εκταμίευσης. Αυτά σταδιακά αποσαφηνίστηκαν με ορισμένα πρόσθετα προαπαιτούμενα στο πεδίο των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και μέσω της χρήσης ορόσημων. Το τρέχον πρόγραμμα στήριξης της σταθερότητας του ΕΜΣ εισήγαγε επίσης την έννοια των “βασικών παραδοτέων”.
ΙΧ. Κάθε θεσμός ενεργεί εντός του νομικού πλαισίου που ισχύει για κάθε πρόγραμμα.
XI. Ο σχεδιασμός και η υλοποίηση των καίριων μεταρρυθμίσεων πραγματοποιήθηκαν στο ευρύτερο πλαίσιο της επικρατούσας δυσχερούς οικονομικής κατάστασης, καθώς και μιας σοβαρής αστάθειας στις χρηματοπιστωτικές αγορές. Η επιτυχημένη ανακεφαλαιοποίηση, η ουσιαστική αναδιάρθρωση, οι ρυθμιστικές μεταρρυθμίσεις και οι μεταρρυθμίσεις στη διακυβέρνηση, που αναλήφθηκαν ως άμεση απάντηση σε μια οξεία κρίση και με σκοπό τον περιορισμό των υπό εξέλιξη αρνητικών επιπτώσεων, επέτρεψαν τη σταθεροποίηση ολόκληρου του συστήματος. Με τον τρόπο αυτό εξασφαλίστηκε η επίτευξη του βασικού στόχου των προγραμμάτων: η αποτροπή της κρατικής χρεοκοπίας και η διασφάλιση της χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Το αντίθετο σενάριο (η κατάρρευση του χρηματοπιστωτικού συστήματος) θα επέφερε πολύ σημαντικότερο χρηματοπιστωτικό, οικονομικό και κοινωνικό κόστος.
XII. Η απουσία πολιτικής σταθερότητας κατέστησε δύσκολη την ιδιοκτησία του μεταρρυθμιστικού προγράμματος σε βάθος χρόνου• τούτο αποτελεί ένα από τα βασικά σημεία που χρήζουν συνεκτίμησης κατά την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της πολιτικής στον συγκεκριμένο τομέα.
XIII. Η Ελλάδα γνώρισε επανειλημμένες παρατεταμένες περιόδους πολιτικής αστάθειας που αναζωπύρωσαν την αβεβαιότητα όσον αφορά την πολιτική πορεία, τη δέσμευση στις μεταρρυθμίσεις και την αποτελεσματική υλοποίησή τους. Ωστόσο, η Ελλάδα βγήκε στις αγορές τον Απρίλιο και τον Ιούλιο του 2014, έπειτα από μια περίοδο σταθερής μεταρρύθμισης, επιτυχών εκβάσεων στις αξιολογήσεις και βελτιωμένων προοπτικών ανάπτυξης. Αυτό καταδεικνύει με σαφήνεια πως η αποτελεσματική υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων ευνοεί την ενίσχυση της εμπιστοσύνης των συμμετεχόντων στην αγορά και μια επιτυχημένη επιστροφή στις αγορές.
Πρώτο σημείο: Η επιτυχημένη επιστροφή στην ανάπτυξη εξαρτάται από την επιτυχημένη υλοποίηση του προγράμματος. Η ανάπτυξη δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί χωρίς την αντιμετώπιση των υποκείμενων συστημικών και διαρθρωτικών αδυναμιών του κράτους και της οικονομίας της Ελλάδας. Δεδομένου ότι τόσο το πρώτο όσο και το δεύτερο πρόγραμμα διακόπηκαν, αυτός ο τελικός στόχος δεν επιτεύχθηκε πλήρως.
Τρίτο σημείο: Η υλοποίηση των προγραμμάτων απέτρεψε την κατάρρευση του χρηματοπιστωτικού συστήματος, η οποία θα είχε πολύ πιο δραματικές συνέπειες τόσο για το ελληνικό κράτος όσο και για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα. Ωστόσο, οι αντίξοες μακροοικονομικές και πολιτικές εξελίξεις, καθώς και η παρατεταμένη υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων στη χρηματοπιστωτική 4 αγορά στο πλαίσιο των προγραμμάτων συνέτειναν στην επιδείνωση των προϋπολογισμών των τραπεζών.
