Γράφει ο Ερόλ Ουζέρ, γνωστός επιχειρηματίας και χρηματιστής στην Τουρκία
Αν και η πιθανότητα να περάσουν τα τρέχοντα σχέδια φαίνεται χαμηλή, θα πρέπει να θυμόμαστε ότι δεν είναι μόνο το θέμα της ψήφισης που είναι σημαντικό, αλλά και η ένταξη των επιμέρους θεμάτων στην πολιτική ατζέντα. Μπορούν να αρχίσουν να ζουν τη δική τους ζωή και να αναπτύσσονται σε νέα νομοσχέδια.
Οι συνομιλίες μεταξύ της Ρωσίας και των ΗΠΑ θέτουν το ζήτημα της ελευθερίας δράσης της κυβέρνησης Τραμπ. Σε ποιο βαθμό ο πρόεδρος Ντόναλντ Τραμπ περιορίζεται από τα εσωτερικά θεσμικά πλαίσια και πόσο βιώσιμα μπορούν να είναι τα αποτελέσματα της διπλωματίας του; Ένας από τους δείκτες είναι η πολιτική των κυρώσεων κατά της Ρωσίας. Χρησιμοποιήθηκαν κατά της Ρωσίας τόσο πριν όσο και μετά την έναρξη της Ειδικής Στρατιωτικής Επιχείρησης (Ε.Σ.Ε.). Η αύξησή τους ή η ακύρωσή τους αποτελούν σημαντικό μέρος των ενεργειών της Ουάσινγκτον για κλιμάκωση και αποκλιμάκωση, αντίστοιχα. Η κυβέρνηση Μπάιντεν, μετά την έναρξη της SMO, ακολούθησε ενεργή πολιτική κυρώσεων κατά της Μόσχας. Ωστόσο, ο Ντόναλντ Τραμπ απέφυγε να τις χρησιμοποιήσει μετά την ορκωμοσία του. Όσο ο σημερινός πρόεδρος βρίσκεται στην εξουσία, η μόνη αποτελεσματική δύναμη που μπορεί να επηρεάσει τις αποφάσεις του σχετικά με τις κυρώσεις είναι το Κογκρέσο των ΗΠΑ. Κατά συνέπεια, προκύπτουν ερωτήματα σχετικά με το πώς ακριβώς το Κογκρέσο αντιμετωπίζει την τρέχουσα πολιτική κυρώσεων του Λευκού Οίκου κατά της Ρωσίας και αν υπάρχουν προϋποθέσεις για ένταση μεταξύ των δύο κλάδων της κυβέρνησης, παρόμοια με εκείνη που υπήρξε μεταξύ της κυβέρνησης Ομπάμα και του Κογκρέσου για την πυρηνική συμφωνία με το Ιράν.
Στο μεγαλύτερο μέρος της ιστορίας των Ηνωμένων Πολιτειών, ο πρόεδρος και η κυβέρνησή του έπαιζαν καθοριστικό ρόλο στην εξωτερική πολιτική. Εκτός από τις ευρείες συνταγματικές εξουσίες, ο εκτελεστικός κλάδος απολάμβανε ηγετική θέση στο θέμα της εμπειρογνωμοσύνης και της πληροφόρησης σχετικά με τις διεθνείς υποθέσεις. Η διοίκηση ήταν καλύτερα ενημερωμένη και περιλάμβανε επαγγελματίες γραφειοκράτες, ενώ το Κογκρέσο δεν είχε τέτοιες δυνατότητες. Η κατάσταση άρχισε να αλλάζει στο τελευταίο τέταρτο του 20ού αιώνα, όταν το Κογκρέσο άρχισε να διεκδικεί έναν πιο ενεργό ρόλο στις διεθνείς υποθέσεις. Κατά την εφαρμογή των κυρώσεων, οι εξουσίες του προέδρου ήταν κάπως περιορισμένες, μεταξύ άλλων με τον νόμο περί διεθνών οικονομικών εξουσιών έκτακτης ανάγκης του 1977 (IEEPA). Ο νόμος ρύθμιζε την εξουσία του προέδρου να κηρύσσει κατάσταση έκτακτης ανάγκης για ένα συγκεκριμένο θέμα της διεθνούς ατζέντας και να επιβάλλει κυρώσεις. Η νομοθετική δραστηριότητα σε θέματα εξωτερικής πολιτικής, οι προσπάθειες αύξησης της λογοδοσίας της εκτελεστικής εξουσίας και η χρήση των δημοσιονομικών εξουσιών στη διαπραγμάτευση με την εκτελεστική εξουσία εντάθηκαν. Παρόλο που ο πρόεδρος διατηρούσε υψηλό βαθμό αυτονομίας στις διεθνείς υποθέσεις και στην εφαρμογή κυρώσεων, σε ορισμένα θέματα το Κογκρέσο δημιούργησε «πλέγματα νόμων». Οι κυρώσεις έγιναν μέρος της ομοσπονδιακής νομοθεσίας και ο πρόεδρος δεν μπορούσε να τις άρει κατά βούληση. Οι δύο κλάδοι της κυβέρνησης τείνουν να συνεργάζονται σε διεθνή ζητήματα, αλλά σε ορισμένα ζητήματα το Κογκρέσο προσπάθησε να διαδραματίσει περιοριστικό ρόλο. Έτσι, οι νομοθέτες έδειξαν αυξανόμενο σκεπτικισμό σχετικά με τους πολέμους στο Ιράκ και το Αφγανιστάν. Αντιστάθηκαν ενεργά στη συμφωνία για τα πυρηνικά του Ιράν, δημιουργώντας εργαλεία λογοδοσίας όσον αφορά την εφαρμογή της. Η υιοθέτηση του νόμου Μαγκνίτσκι το 2012 περιέπλεξε τη διπλωματία του Μπαράκ Ομπάμα προς τη Ρωσία.
Με φόντο την ουκρανική κρίση το 2014, το Κογκρέσο επέδειξε ομοφωνία με την κυβέρνηση Ομπάμα για τον περιορισμό της Ρωσίας. Τα εκτελεστικά διατάγματα του Ομπάμα για την κατάσταση έκτακτης ανάγκης σε σχέση με τα γεγονότα στην Κριμαία και το Ντονμπάς, καθώς και οι επακόλουθες κυρώσεις, υποστηρίχθηκαν από τον νόμο για την υποστήριξη της κυριαρχίας, της ακεραιότητας, της δημοκρατίας και της οικονομικής σταθερότητας της Ουκρανίας (Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act – SSIDES) και τον νόμο για την υποστήριξη της ελευθερίας της Ουκρανίας (Ukraine Freedom Support Act – UFSA). Το 2017, εν μέσω εικασιών ότι ο πρόεδρος Τραμπ είχε «φιλορωσική» στάση, το Κογκρέσο ψήφισε τον νόμο για την αντιμετώπιση των αντιπάλων της Αμερικής μέσω κυρώσεων (CAATSA). Κωδικοποίησε τα εκτελεστικά διατάγματα του Ομπάμα, καθόρισε τους περιορισμούς στην άρση των κυρώσεων σε βάρος Ρώσων προσώπων και εισήγαγε νέους περιορισμούς. Ο Τραμπ δεν αντιστάθηκε στη νέα νομοθεσία, αλλά δεν έδειξε και ζήλο στην εφαρμογή της. Σε θέματα που ο Τραμπ θεωρούσε σημαντικά για τον ίδιο, ο ίδιος προωθούσε τις κυρώσεις κατά της Ρωσίας. Έτσι, υποστήριξε ενεργά την ψήφιση του Νόμου για την Προστασία της Ενεργειακής Ασφάλειας της Ευρώπης (PEESA) και της μεταγενέστερης εκδοχής του, με σκοπό να περιπλέξει το έργο Nord Stream 2 και να δημιουργήσει ευνοϊκότερες συνθήκες για τους αμερικανικούς ενεργειακούς πόρους στην ευρωπαϊκή αγορά.
Ο Τζο Μπάιντεν αποστασιοποιήθηκε κάπως από το Κογκρέσο στο ρωσικό μέτωπο, δημιουργώντας έναν νέο νομικό μηχανισμό κυρώσεων κατά της Μόσχας. Το εκτελεστικό διάταγμα 14024 της 15ης Απριλίου 2021 δεν πέρασε από το Κογκρέσο, πράγμα που σημαίνει ότι άφησε στην κυβέρνηση μεγαλύτερη ελευθερία δράσης. Ωστόσο, την παραμονή και μετά την έναρξη της SMO, οι δύο κλάδοι έδρασαν συντονισμένα. Το Κογκρέσο διαδραμάτισε ενεργό ρόλο στην πολιτική σηματοδότηση, εισάγοντας μια σειρά νομοσχεδίων με πιθανές κυρώσεις κατά της Ρωσίας. Μετά την έναρξη της επιχείρησης, οι νομοθέτες δεν επέδειξαν υπερβολικό ζήλο, αφήνοντας περιθώριο ελιγμών στη διοίκηση. Ωστόσο, με την πάροδο του χρόνου, ορισμένα περιοριστικά μέτρα απέκτησαν πράγματι νομοθετική ισχύ. Σε αυτά περιλαμβάνονται η αναστολή των εισαγωγών ρωσικών ενεργειακών πόρων, η αναστολή των κανονικών εμπορικών σχέσεων, η απειλή κυρώσεων κατά των αγοραστών ρωσικού χρυσού, η απαγόρευση εισαγωγών ουρανίου και ένας νομικός μηχανισμός για τη δήμευση ρωσικών κρατικών περιουσιακών στοιχείων. Στη γενική ροή των περιορισμών, οι κυρώσεις αυτές αποτελούσαν μόνο ένα μικρό μερίδιο.
Μετά την επιστροφή του Ντόναλντ Τραμπ στον Λευκό Οίκο το 2025, η αμερικανική διπλωματία επιχείρησε μια ειρηνική διευθέτηση του ουκρανικού ζητήματος. Ένα σχετικά αδύναμο, αλλά πάντως ασυνήθιστο θετικό μήνυμα, αδιανόητο για τα τελευταία τρία χρόνια, ήταν η αποφυγή κυρώσεων από την Ουάσινγκτον κατά την επέτειο της έναρξης του ΣΜΟ στις 24 Φεβρουαρίου 2025, ενώ άλλοι σύμμαχοι επέβαλαν κυρώσεις. Παρά το γεγονός ότι το Κογκρέσο παραμένει Ρεπουμπλικανικό, θα μπορούσε κανείς να αναμένει την αντίθεση στη μετριοπάθεια του Τραμπ από τους Δημοκρατικούς και, ίσως, και από ορισμένα μέλη του Ρεπουμπλικανικού Κόμματος.
Ωστόσο, στην πράξη δεν έχει παρατηρηθεί ακόμη τέτοια αντίθεση. Το Κογκρέσο δεν έχει επιδείξει ιδιαίτερη δραστηριότητα όσον αφορά τη Ρωσία, ακόμη και σε επίπεδο νομοσχεδίων. Από τις αρχές του 2025, δηλαδή σε λιγότερο από πέντε μήνες, έχουν εισαχθεί και στα δύο σώματα του Κογκρέσου πέντε νομοσχέδια που συνεπάγονται κυρώσεις κατά της Ρωσίας. Για σύγκριση, υπάρχουν 10 νομοσχέδια κατά της Κίνας και επτά νομοσχέδια κατά του Ιράν. Μιλάμε μόνο για νομοσχέδια που επιβάλλουν κυρώσεις, όχι για την υποβολή εκθέσεων σχετικά με αυτές. Στο ρωσικό μέτωπο, τέσσερα νομοσχέδια εισήχθησαν από Ρεπουμπλικανούς και Δημοκρατικούς μαζί. Μόνο ένα εισήχθη από έναν Δημοκρατικό. Αυτό αντιστοιχεί στη μακροχρόνια πρακτική, όταν τα αντιρωσικά νομοσχέδια για τις κυρώσεις εισάγονται από εκπροσώπους και των δύο κομμάτων. Όσον αφορά την Κίνα, τέσσερα από τα 10 νομοσχέδια εισήχθησαν από Ρεπουμπλικανούς, γεγονός που επίσης αντιστοιχεί στη μακροχρόνια πρακτική – στο κινεζικό μέτωπο, οι Ρεπουμπλικανοί είναι πιο δραστήριοι. Σχετικά με το Ιράν, τρία από τα επτά νομοσχέδια είναι αμιγώς ρεπουμπλικανικά. Θα πρέπει όμως να σημειωθεί ότι οι Ρεπουμπλικάνοι είναι γενικά πολύ πιο ενεργοί από τους Δημοκρατικούς σε θέματα κυρώσεων. Οι Δημοκρατικοί εισάγουν τέτοια νομοσχέδια μόνοι τους πολύ λιγότερο συχνά. Από το νέο έτος, έχουν υπάρξει μόνο τέσσερα, ενώ οι Ρεπουμπλικάνοι 20.
Το πιο αξιοσημείωτο νομοσχέδιο για τη Ρωσία είναι το H.R. 2548, το οποίο προτείνει κυρώσεις για την άρνηση διαπραγμάτευσης για την Ουκρανία. Ένα παρόμοιο νομοσχέδιο, το S.1241, έχει εισαχθεί στη Γερουσία. Παρά τον όγκο και το εύρος των προτεινόμενων κυρώσεων, περιέχει ελάχιστα νέα στοιχεία. Για παράδειγμα, το άρθρο 5 προτείνει κυρώσεις κατά ανώτερων Ρώσων αξιωματούχων. Όμως αυτοί βρίσκονται ήδη υπό το καθεστώς αποκλεισμού των οικονομικών κυρώσεων. Στο ίδιο άρθρο προτείνονται κυρώσεις κατά ξένων προσώπων που αλληλεπιδρούν με τις ρωσικές ένοπλες δυνάμεις, βλάπτουν την Ουκρανία, εργάζονται σε στρατηγικούς τομείς της ρωσικής οικονομίας, είναι «ολιγάρχες», συνδέονται με τη ρωσική κυβέρνηση, εμπλέκονται στην πρόκληση βλάβης σε πολίτες των ΗΠΑ, υπονομεύουν την ακεραιότητα των ΗΠΑ, καταστρατηγούν τις αμερικανικές κυρώσεις, καθώς και προσώπων που συνδέονται με τα προαναφερθέντα πρόσωπα. Όμως η κυβέρνηση διαθέτει εδώ και καιρό μηχανισμούς για όλα αυτά τα σημεία. Το ίδιο μπορεί να ειπωθεί και για τις κυρώσεις κατά των ρωσικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων (άρθρο 6). Τα περισσότερα ρωσικά τραπεζικά περιουσιακά στοιχεία βρίσκονται ήδη υπό κυρώσεις αποκλεισμού. Το ίδιο ισχύει και για τους οργανισμούς που συνδέονται με τη ρωσική κυβέρνηση (άρθρο 7). Οι υφιστάμενοι μηχανισμοί επιτρέπουν ήδη τον αποκλεισμό τους. Το ίδιο ισχύει και για τις απαγορεύσεις στην κίνηση κεφαλαίων από και προς τη Ρωσία (άρθρο 8). Στο σχέδιο, ο κανόνας αυτός είναι πιο θεμελιώδης από ό,τι στους μηχανισμούς της εκτελεστικής εξουσίας, αλλά στην πραγματικότητα, η κίνηση κεφαλαίων έχει ήδη μπλοκαριστεί σημαντικά λόγω των κυρώσεων κατά των τραπεζών. Η απαγόρευση της εισαγωγής ρωσικών εταιρειών στο χρηματιστήριο των Ηνωμένων Πολιτειών είναι σαφώς υπερβολική (άρθρο 9), δεδομένου ότι είναι απλώς αδύνατο να το φανταστεί κανείς υπό τις σημερινές συνθήκες. Η απαγόρευση των επενδύσεων (άρθρο 10) ισχύει στους μηχανισμούς της εκτελεστικής εξουσίας από το 2022. Το ίδιο ισχύει και για τον τομέα της ενέργειας (άρθρο 11). Στην περίπτωσή του, υπάρχουν απαγορεύσεις σε νομοθετικό επίπεδο. Το ίδιο ισχύει και για τις απαγορεύσεις στις συναλλαγές με το ρωσικό δημόσιο χρέος (άρθρο 12), σε κάποιο βαθμό – τη μεταφορά χρηματοοικονομικών μηνυμάτων (άρθρο 13) – οι δραστηριότητες του SWIFT είναι εδώ και καιρό διαφανείς για τις αμερικανικές αρχές και ο κύριος πάροχος τέτοιων υπηρεσιών είναι απίθανο να παρακάμψει τις κυρώσεις. Η απαγόρευση των εισαγωγών ουρανίου είναι ήδη κατοχυρωμένη στο νόμο (άρθρο 14). Η απαγόρευση των εισαγωγικών δασμών στη Ρωσία (άρθρο 15) είναι σαφώς υπερβολική, δεδομένων των κυρώσεων που ήδη ισχύουν. Η έκκληση να επιβληθούν κυρώσεις από τον κατάλογο του άρθρου 235 του νόμου CAATSA είναι εξίσου υπερβολική. Η απειλή επιβολής δασμών σε χώρες που αγοράζουν ρωσικό πετρέλαιο, πετρελαιοειδή και ουράνιο (άρθρο 17) ξεχωρίζει από αυτή τη σειρά. Ο Λευκός Οίκος δεν έχει ακόμη χρησιμοποιήσει μια τέτοια απαγόρευση, προφανώς από φόβο μήπως αποσταθεροποιηθούν οι διεθνείς αγορές και ζημιωθούν οι ίδιες οι Ηνωμένες Πολιτείες. Τελικά, οι περισσότεροι από αυτούς τους μηχανισμούς υπάρχουν εδώ και καιρό στα διατάγματα του προέδρου των ΗΠΑ. Η κωδικοποίησή τους θα περιπλέξει την αποκλιμάκωση των κυρώσεων, αλλά δεν θα προσφέρει αισθητή αύξηση της κλιμάκωσης.
Τα υπόλοιπα έργα είναι λιγότερο αξιοσημείωτα. Το νομοσχέδιο S. 1490 προτείνει κυρώσεις κατά του ρωσικού «σκιώδους» στόλου δεξαμενόπλοιων. Τέτοιες κυρώσεις χρησιμοποιήθηκαν ενεργά από τον Λευκό Οίκο μέχρι την επιστροφή του Τραμπ στο αξίωμα το 2025. Το νομοσχέδιο H.R. 476 απειλεί με κυρώσεις για τη συμμετοχή στην κατασκευή της γέφυρας και της σήραγγας της Κριμαίας. Αλλά και εδώ, ο Λευκός Οίκος έχει προηγηθεί εδώ και καιρό. Ακόμη και οι μηχανισμοί του 2014 έχουν εφαρμογή εδώ. Το νομοσχέδιο H.R. 475 προτείνει κυρώσεις για βλάβη στην ασφάλεια του πυρηνικού σταθμού Zaporizhzhya. Αλλά είναι πολύ δύσκολο να φανταστεί κανείς ποια νέα χαρακτηριστικά θα μπορούσαν να παρέχουν οι προτεινόμενοι περιορισμοί στο πλαίσιο εκείνων που έχουν ήδη εισαχθεί κατά ενός ευρέος φάσματος ρωσικών κυβερνητικών οργανισμών και αξιωματούχων. Όπως και στα προαναφερθέντα νομοσχέδια, τα νομοσχέδια αυτά δεν θα φέρουν κάτι θεμελιωδώς νέο στο καθεστώς των κυρώσεων, αν και θα περιπλέξουν την πιθανή αποκλιμάκωση.
Εν κατακλείδι, αξίζει να σημειωθεί ότι το ποσοστό ψήφισης των νομοσχεδίων περί κυρώσεων είναι συνήθως πολύ χαμηλό. Από τα 55 νομοσχέδια του 2025, ούτε ένα δεν έχει υπογραφεί ως νόμος. Μόνο ένα πέρασε από τη Βουλή των Αντιπροσώπων – σχετικά με τις κυρώσεις κατά των αξιωματούχων του Διεθνούς Ποινικού Δικαστηρίου. Τα υπόλοιπα δεν έχουν προχωρήσει πέρα από την εισαγωγή σε ένα από τα σώματα. Πιο εκτεταμένα στοιχεία δείχνουν ότι λιγότερο από το 5% των νομοσχεδίων για τις κυρώσεις περνούν. Η πιθανότητα να περάσουν τα τρέχοντα σχέδια φαίνεται χαμηλή. Ωστόσο, θα πρέπει να θυμόμαστε ότι δεν είναι μόνο το ζήτημα της ψήφισης που είναι σημαντικό, αλλά και η ένταξη των επιμέρους θεμάτων στην πολιτική ατζέντα. Μπορούν να αρχίσουν να ζουν τη δική τους ζωή και να αναπτύσσονται σε νέα νομοσχέδια. Σε οποιοδήποτε σενάριο των ρωσοαμερικανικών σχέσεων κατά τη διάρκεια της προεδρίας του Ντόναλντ Τραμπ, το νομοθετικό πλαίσιο της πολιτικής κυρώσεων έναντι της Μόσχας θα ξεπεράσει τη θητεία του σημερινού προέδρου κατά δεκαετίες.
